刑事不立案中存在的主要问题及对策

立案是案件进入诉讼程序的起点，在实践中分为刑事案件立案与民事案件立案两种。刑事立案针对 刑事工作而言，其不立案也针对此而言，涉及人民法院、人民检察院、公安机关等司法机关。本文意从本人检察工作实践出发，谈谈刑事案件中不立案的相关问题 （故下文所称之不立案均为刑事不立案）。
一、不立案的含义及意义
所谓不立案，是指人民法院、人民检察院或公安机关（含国家安全机关，下同）对于报案、控告、举报和自首的材料进行审查后，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需追究刑事责任时，依法不作为刑事案件进行侦查或者审判的诉讼活动。
《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关 对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实 显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”该条规定中明示了两项不立案制度中的内 容：一是不立案的条件：没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任；二是控告人的相关权利：包括有权知悉不立案的原因，对不立案决定申请复议 的权利。同时在《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十七条中还规定了检察机关对于公安机关不立案案件的具体监督办法，这就涉及到不立案制度中的第三个内容： 不立案的法律监督权。上述三个方面的内容共同构成不立案制度的完整体系。
不立案制度的确立，有着积极而深远的意义。它是保障公民合法权益，维护社会公平与正义的重要措施，在依法治国的方略中发挥着重要的作用。
1、有利于用时有效地揭露和惩罚犯罪。司法实践中，人民法院、人民检察院和公安机关 接受的报案、控告、举报和自首材料是十分复杂的，有的属于犯罪事实，有的只是违法、违纪行为，还有的只是民事、经济纠纷，有些甚至是诬告陷害。如果司法机 关一接到这些就予以立案侦查或审判，势必浪费大量的司法资源，甚至会使侦查或审判工作误入歧途。有了不立案程序，就使得那些不存在犯罪事实或者不需要追究 刑事责任的案件不至于交付侦查或审判，从而有利于司法机关正确行使侦查或审判权力，确保集中力量同犯罪行为作斗争，从而及时、有效地揭露、证实和惩罚犯 罪。
2、有利于维护公民的合法权益。立案阶段，公安、司法机关通过对有关的报案、控告、 举报和自首材料的审查，判明有无犯罪事实发生，依法决定应否追究刑事责任。对于那些没有犯罪事实发生或者依法不需要追究刑事责任的不予立案，从而不将案件 交付侦查或审判，就使得那些没有实施犯罪行为或依法不需要追究刑事责任的被控告人、被检举人免受刑事追究，维护其合法权益。而且，对于那些故意捏造事实诬 告陷害他人的，还要依法追究行为人的法律责任。因此，不立案制度的确立，对于切实保护公民合法权益不受侵犯有着十分重要的意义。
3、有利于保护公民同违法犯罪行为作斗争的积极性。控告、举报犯罪是公民依法享有的 权利。司法实践证明，报案、控告、举报犯罪是主要的立案材料来源。公民报案、控告或举报的事实一旦构成犯罪，公安、司法机关及时进行立案侦查或审判，固然 有利于保护公民同犯罪行为作斗争的积极性，但公民报案、控告或举报的事实不构成犯罪或者不需要追究刑事责任，通过不立案程度不予立案侦查或者审判，同样有 利于保护公民同犯罪行为作斗争的积极性。这是因为，根据我国刑事诉讼法的规定，司法机关在依法作出不立案决定后，应将不立案的原因通知控告人，如果控告人 对不立案决定不服，可以申请复议。这些程度的设立，对于保护公民同犯罪行为作斗争的积极性无疑具有积极意义。
二、不立案的条件
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定，符合以下两个条件之一的，不予立案。一是没有犯罪事实；二是犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任。
1、没有犯罪事实。我们知道，有犯罪事实是立案的首要条件，那么，反过来看，如果没有犯罪事实，追究刑事责任也就失去了客观基础，理应不予立案。因而，这里首先应该明确的是，什么是犯罪事实？
根据《中华人民共和国刑法》第十三条之规定“一切危害国家主权、领土完整和安全，分 裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公 民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚。”的行为事实。正确理解这里所说的犯罪事实，应注意以下两点。 （1）这种事实必须是客观存在的。所谓客观存在，包括两个方面的含义：其一，必须是已经发生的事实，即犯罪行为已经实施或者正在实施（包括刑法规定的犯罪 预备）。如果犯罪行为根本没有实施，只是一些思想或者情绪的流露，不能认为发生了犯罪事实。其二，必须有一定的证据加以证明。究竟有无犯罪事实，既不是举 报人、控告人、或者检举人说了算，也不是凭办案人的估计或猜测来决定，而是应根据所获取的证据对照有关的法律规定来认定。当然，这里所说的证据与批捕、起 诉阶段所说的证据的证明程序上是有区别的，它不要求证明犯罪嫌疑人是谁，也不要求证明犯罪的动机、目的等，只要能证明发生了犯罪事实即可。正是基于此，我 们说，以往司法实践中那种只有抓到犯罪嫌疑人才立案的做法是不妥的。（2）这种事实与刑法上的犯罪构成要件既有区别又有联系。我们通常把符合犯罪构成要件 的行为事实特征统称为犯罪事实，而这里所说的犯罪事实只是犯罪构成要件中的基本的或者说是主要的事实特征，如犯罪行为、犯罪客体等。例如，某地发现一具死 尸，我们只要有证据证明属于他杀就可以认为有犯罪事实，因为有证据证明某人的生命权受到了侵犯。而作为犯罪构成要件，只证明上述事实是远远不够的，还必须 具备犯罪构成的其他要件。因此，我们说，这里所说的犯罪事实与通常所说的犯罪构成要件的事实特征有所不同。另一方面，我们又不能否认二者之间的联系。事实 上，现实生活中发生的行为是否属于犯罪事实，又离不开某一犯罪的构成要件。例如，判断是否发生了盗窃犯罪事实，必须首先弄清是否具备盗窃行为，是否达到盗 窃罪所要求的数额起点等盗窃罪构成要件的事实特征。可以说，离开了刑法关于某一犯罪构成要件的规定，是无法判断是否具有犯罪事实的。明确了什么是犯罪事实，所谓没有犯罪事实也就容易理解了。本人以为，没有犯罪事实， 简言之，就是没有任何触犯刑律的行为事实。没有犯罪事实，包括两个方面的含义：一是没有违法事实，即行为人的行为根本没有违反任何法律，属于合法或正当的 行为。二是具有违法事实，即行为人的行为虽然没有触犯刑律，但违反了其他法律，如行政违法、经济违法、民事违法等。
既然有无犯罪事实是决定是否立案的主要根据，而有无犯罪事实，又必须有一定的证据加 以证明，那么，司法实践中，就要司法机关在立案阶段不能仅满足于已获取的报案、控告、举报或自首的材料，而应尽可能多地获取有关的证据，必要时还可以依法 采取一定的侦查措施。对于有证据证明没有犯罪事实，应依法作出不立案决定。
2、犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任。由于这里在表述上用的是“犯罪事实”， 而不是“犯罪情节”，就导致了对“犯罪事实显著轻微”的含义在认识上不尽一致。一些人认为，这里所说的犯罪事实轻微与刑法第十三条但书中的“情节显著轻微 危害不大的，不认为是犯罪”的含义不同，刑法第十三条的规定是不构成犯罪，而这里所说的犯罪事实显著轻微是肯定犯罪，而不是“不认为是犯罪”。本人认为， 这里所说的犯罪事实显著轻微与刑法第十三条所规定的“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”只是字面上表述不同，其含义应是相同的，即都是不构成犯罪。 理由是：其一，“犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任。”是不立案的情形之一，不立案也就没有进入刑事诉讼程序，故而也不应当认为是犯罪。所以此与刑法 第十三条但书中的“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”含义相同。其二，从我国刑事诉讼法的规定看，犯罪情节显著轻微与犯罪情节轻微是两个具有严格区 别的概念。凡是犯罪情节显著轻微的，都相应地规定了不认为是犯罪或者不追究刑事责任；凡是犯罪情节轻微的，则相应规定为不需要判处刑罚或者免除刑罚。即前 者是不构成犯罪的情况，后者是构成犯罪的情况。据此认为，“犯罪事实显著轻微”也应是不构成犯罪的情况。
3、不立案的情形。有些行为虽已构成犯罪，但具有法律规定的不予追究刑事责任情形的 也应不予立案。我国刑事诉讼法第十五条明确规定了不追究刑事责任的六种情形：（1）情节显著轻微、危害不大的，不认为是犯罪的；（2）犯罪已过追诉时效期 限的；（3）经特赦令免除刑罚的；（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律规定免予追 究刑事责任的。
上述第一种情形即属于前述犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的情形，其他五种情 形属于已构成犯罪，但依法不追究刑事责任的情形。根据刑事诉讼法第十五条之规定，有上述六种情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者 不起诉，或者中止审理，或者宣告无罪。从这些规定可以看出，对于这类案件的处理，如果是在侦查阶段发现上述情形之一的，当然不以犯罪论处，应当不立案。
综上，没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，或者具有刑事诉讼 法规定的其他不追究刑事责任的情形，都是符合不立案的条件的。司法实践中，就应准确理解和掌握这些条件，既要防止对符合立案条件的不予立案，从而放纵犯 罪，又要避免对于不符合立案条件的予以立案，从而罪及无辜。
三、不立案制度适用中存在的主要问题
应该看到，不立案制度的正确运用在打击犯罪，震慑犯罪方面确实起到了积极的作用。但是，这一制度在具体运用中也存在着一些有待解决的问题。主要表现在以下几个方面：
1、该立不立。所谓该立不立，是指对于符合法定立案条件的案件不予立案。我国刑事诉 讼法对立案、不立案的条件箸作了明确规定，公、检、法等机关也相应地作出具体规定。然而，从目前的司法实践来看，有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象比较 突出，主要表现为：（1）不报不立。即坐等报案，即使知道发生了犯罪事实，但没有报案或控告人也不予立案。（2）报而不立。即对报案、控告检举消极对待或 以种种借口推托，不予立案。（3）不破不立。在以抓获犯罪嫌疑人作为破案标准的情况下，不抓获犯罪嫌疑人就不予立案。（4）以罚代刑。即对于应当立案追究 刑事责任的行为人以行政处罚代替刑事处罚。上述该立不立现象，是不严格执法的表现，直接导致放纵犯罪，甚至助长犯罪，危害十分严重。
2、不该立而立。所谓不该立而立，就是对于不符合法定立案条件或者不属于自己管辖的 案件予以立案。主要表现为两种情况：一是对于那些不构成犯罪的案件作立案处理。例如，某些司法机关出于地方保护主义或部门、个人利益，把一些本该通过经 济、民事手段解决的问题用刑事手段解决；二是超越权限进行立案。即对于那些虽已构成犯罪，但依法不属于自己管辖的案件进行立案。不该立而立同样是不严格执 法的表现，不仅混淆了罪与非罪的界限，导致罪及无辜，而且违背了法律关于案件管辖的规定，导致执法上的混乱。
3、不立案的适用程序不规范。主要表现在以下两个方面：一是不在规定的时限内作出不 立案决定；二是不按规定将不立案（不受理）的原因和根据告知控告人或者自诉人；三是对于控告人不服不立案决定的复议申请不在规定时限内进行复议和答复。这 些现象的存在，一定程度上损害了执法机关在人民群众中的形象和公民同犯罪作斗争的积极性。
四、相关建议
针对不立案制度中存在的弊病，有必要在不立案的监督上进一步予以加强。在总结实践经验的基础上，探讨解决这些问题的方法和途径，对于进一步完善我国的不立案制度无疑具有积极意义。  1、建立和完善必要的工作制度。一是制定专门的立案监督实施办法。修改后的刑事诉讼 法实施以来，一些地方的公安、检察机关单独或联合制定了相应的立案监督规定或办法，对开展立案监督工作起到了积极的作用，但也暴露出一些问题，如有些规定 缺乏法律依据，有的规定各地不统一。因而，人民检察院作为立案监督的职能部门，应制定统一、完备的立案监督实施办法。建议最高人民检察院、公安部尽快联合 制定相应的规定，以进一步规范立案监督工作。二是制定和完善不立案审批制度和有关的法律文书格式。各有关部门应结合实际，制定相应的规定，规范不立案活 动，防止执法中的随意性。三是建立通报制度。公安、检察机关之间应采取多种形式通报案件受理和处理情况，随时发现和纠正不立案活动中的违法情况。
2、建立专门的立案监督机构。目前，立案监督工作主要由人民检察院侦查监督部门承 担。由于立案监督工作任务重、政策性强，加上审查批捕部门承担着繁重的审查批捕、侦查监督等任务，开展立案监督工作不可避免地会遇到人力、物力的困扰，削 弱了立案监督职能的发挥。建议在人民检察院设立专门的立案监督部门，专职负责立案监督工作。
3、赋予检察机关对不立案活动中严重违法情况的监督处分权，有案不立、有罪不究、以 罚代刑是当前人民群众反映强烈的执法不公、司法腐败现象之一，检察机关作为国家专门的法律监督机关，必须加强监督。但从目前的实际情况看，检察机关的监督 纠正力度还很不够，主要原因就是法律规定不健全，检察机关的法律监督缺乏必要的手段和措施。建议进一步完善这方面的法律规定，赋予检察机关相应的监督处分 权，以增强监督的权威性，保证监督的力度和效果。